Análisis Incertidumbres presupuestarias

Santiago Álvarez García es Profesor Titular de Hacienda Pública, Universidad de Oviedo

Santiago Álvarez es Profesor Titular de Hacienda Pública, Universidad de Oviedo

En estos últimos siete días hemos conocido dos documentos fundamentales sobre nuestras finanzas públicas: el 30 de marzo se publicaba el resultado de la ejecución presupuestaria del ejercicio 2016 y el 4 de abril se presentaban los Presupuestos del Estado para 2017.

El ejercicio 2016 se cerró con un déficit del conjunto de las Administraciones Públicas que supone un 4,33% del Producto Interior Bruto (PIB), cifra ligeramente inferior al objetivo marcado por la Comisión Europea en su revisión de agosto de 2016, el 4,6%. En relación con el año 2015, el déficit se ha reducido solamente en 75 décimas, destacando el escaso avance que se ha producido en la Administración Central, que redujo su déficit del 2,59 al 2,52% del PIB y, sobre todo, el importante empeoramiento que se registra en el déficit de la Seguridad Social, que alcanza el 1,62% del PIB, el peor resultado desde que se iniciara el proceso de ajuste.

Para el ejercicio 2017 la Comisión nos ha asignado un objetivo de déficit del 3,1% del PIB, lo que supone que España será, previsiblemente, el único Estado de la UE con un déficit superior al 3% establecido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Para alcanzar este objetivo, los Presupuestos para 2017 prevén un importante ajuste en la Administración Central, que debería pasar del -2,52 al -1,1% del PIB, y una reducción menor en el déficit de las Comunidades Autónomas, que se ven favorecidas por un importante crecimiento en los recursos procedentes del sistema de financiación en más de 5.000 millones de euros, y en el de la Seguridad Social. Al igual que en los últimos años, serán las Corporaciones Locales, que tienen marcado el objetivo de equilibrio presupuestario, las que contribuyan con su superávit, que en 2016 fue del 0,64% del PIB, a compensar posibles desviaciones de las restantes administraciones públicas.

¿Resulta factible el cumplimiento de estos objetivos? En mi opinión las principales incertidumbres se encuentran en la evolución de los ingresos públicos. La Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal ha cifrado en 28.000 millones de euros la desviación en los ingresos del ejercicio 2016, de los que 13.000 corresponden a las Cotizaciones a la Seguridad Social. En los ingresos tributarios la cantidad recaudada ha sido 8.000 millones menor de la presupuestada, con una importante desviación en el Impuesto sobre Sociedades, a pesar de las medidas tributarias aprobadas el año pasado, que significaron aumentos importantes en los pagos fraccionados y amplios recortes en las deducciones y otros incentivos fiscales.

Los Presupuestos para 2017 se elaboran con unas previsiones de recaudación tributaria, antes de las cesiones a entes territoriales, de 200.963 millones de euros, lo que supone un incremento de 7.400 millones de euros (el 3,8%) sobre lo presupuestado en 2016 y de 13.000 millones (el 7,9%) sobre lo efectivamente recaudado. Es cierto que las previsiones sobre la evolución de nuestra economía son buenas. España es uno de los países que más crece de la UE, los presupuestos se han elaborado con una previsión de crecimiento del PIB real del 2,5% y de la demanda nacional del 2,1%, y estamos dejando atrás la deflación que ha sido otro de los causantes de las desviaciones de los últimos ejercicios. Sin embargo, se está atribuyendo a los principales impuestos, sobre todo IRPF e IVA, una elasticidad de recaudación muy elevada, al mismo tiempo que, como hemos visto, los ingresos por el IS no acaban de despegar, en buena medida por la acumulación de pasivos fiscales diferidos acumulados a lo largo de los últimos ejercicios.

En el 2016 las desviaciones en los ingresos se compensaron con una menor ejecución de los gastos, aproximadamente 11.000 millones de euros. Para 2017 los Presupuestos proyectan un crecimiento del gasto del 5,7%, 10.000 millones de euros, en relación con el ejecutado en 2016, del que se destina el 55% a pensiones, prestaciones por desempleo y pago de la deuda pública. Es cierto que la negociación de un presupuesto por un gobierno en minoría parlamentaria tiene importantes escollos, que suelen obligar a aumentar el gasto. En este caso parece que la relajación va a producirse principalmente en relación con la oferta de empleo público y la tasa de reposición.

Desde el año 2011 el déficit del conjunto de las Administraciones Públicas se ha reducido en 4,95 puntos del PIB y el saldo primario ha mejorado en 5,3 puntos. Sin embargo, la AIREF calcula que el déficit estructural se mantiene en el 2,5% del PIB y la política fiscal aplicada en 2016 ha sido expansiva.

Aunque lastrados por el importante volumen de desempleo y por la caída de las cotizaciones a la Seguridad Social, las cuentas de las Administraciones Públicas de los últimos ejercicios se han beneficiado de dos factores. Por un lado, el crecimiento de la economía. Por otra parte, la política monetaria llevada a cabo por el Banco Central Europeo que ha permitido mantener en unos niveles históricamente bajos los intereses de una deuda pública que supera el 99% del PIB. Resulta urgente concluir al proceso de consolidación fiscal, profundizando en la reforma de nuestro sistema tributario y de la Administración pública, y actuando decididamente en el control del gasto público, cuya evolución no debería superar el crecimiento del PIB nominal.

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