Análisis FAES sobre las últimas resoluciones bancarias en Italia y España Historia de dos ciudades (y lecciones para el futuro)

En las últimas semanas hemos asistido a la resolución de varias entidades bancarias en la eurozona con enfoques, criterios y resultados muy diferentes. Tan diferentes que, de hecho, algún purista en Roma querrá convencer al mundo de que en su país no ha acaecido resolución alguna sino sencillamente un par de liquidaciones de bancos (como si de una cadena de pizzerías se tratase). Pero si levantamos el velo tecno-jurídico –que lo único que muestra es el elevado marco de discreción nacional que todavía existe en una unión bancaria europea incompleta, técnica, jurídica y políticamente, para aquellos con capacidad y necesidad de usarla–, lo que quizás sí podamos convenir todos –en Roma o en Madrid– es en que los efectos económicos y jurídicos de las susodichas “liquidaciones” son indistinguibles de los llamados rescates bancarios realizados en toda Europa bajo los marcos de resolución nacionales preexistentes a la adopción en 2014 de la Directiva Europea de Reestructuración y Resolución de Entidades; a saber, esquemas de protección de activos para los compradores, inyecciones de fondos presupuestarios, etc. Por el contrario, apenas unos días antes, en Madrid asomaba la cabeza el nuevo marco de resolución de la unión bancaria europea con la aplicación para el Banco Popular de los procedimientos establecidos en la referida directiva por las autoridades europeas y con el uso de la herramienta de recapitalización interna o bail in, que pone en el frontispicio la minimización del recurso al dinero de los contribuyentes.

Y todavía, algunos se preguntan hoy cómo es posible que ante situaciones aparentemente similares se puedan producir resultados tan diferentes. Empecemos por rechazar los falsos motivos, como que la naturaleza regional de los bancos del Véneto les cualificaba para un tratamiento diferencial; porque lo que sí era diferencial de verdad era la situación patrimonial de estos bancos. En el caso del Popular, las autoridades europeas y nacionales confiaban en poder utilizar el régimen de bail in (que no es más que el traslado de las pérdidas incurridas hacia los financiadores de la entidad) sin necesidad de aportación de recursos de los contribuyentes, porque el tamaño relativo de las pérdidas en el banco en el momento de la intervención podía ser asumido íntegramente por accionistas y acreedores junior sin llegar a afectar al núcleo duro de los financiadores de cualquier banco: los depositantes. 

Por contra, en el caso de los bancos del Véneto la aplicación de este nuevo régimen europeo de resolución parecía llevar inexorablemente a infligir pérdidas a tenedores de deuda senior, en muchos casos clientes minoristas, y eventualmente a depositantes, dado el mayor nivel relativo de pérdidas en estas entidades. Por ello, simplemente la percepción del riesgo de contagio no era comparable entre Madrid y Roma, y no tanto por la naturaleza o tamaño del banco –sin duda, mayor en el caso del Popular–, sino por el mayor riesgo de pánico y contagio en los pasivos potencialmente afectados por las pérdidas si el nuevo régimen de resolución europeo se hubiera aplicado a las entidades italianas. Esta parece ser la verdadera razón de fondo que ha permitido a las autoridades españolas aplicar de forma escrupulosa el nuevo marco de resolución europeo y forzado a las italianas a un nuevo ejercicio de escapismo y de florentinismo político a escala europea para hacer pasar por liquidación un rescate a la vieja usanza que ha librado a los acreedores del banco de unas pérdidas que han recaído sobre los contribuyentes. 

Pero lo relevante de cara al futuro es que la primera aplicación real del nuevo marco de resolución europeo dentro de la unión bancaria al Banco Popular ha desvelado la existencia de una larvada disyuntiva o trade off entre estabilidad financiera y coste para los contribuyentes. Así, en los días previos a la resolución del Banco Popular, y ante la incertidumbre existente sobre hasta qué categoría de pasivos podría llegar el traslado de unas pérdidas de tamaño incierto bajo el nuevo marco de resolución europeo, se produjo un fenómeno relativamente poco común, y ciertamente indeseado, como es una fuga de depósitos con características de profecía autocumplida que aceleró la propia resolución del banco y cuyos efectos contagio sobre otras entidades sólo pudo ser atajado al recibirse una oferta por un euro por el banco resuelto y la prohibición temporal de posiciones cortas en otras entidades. 

Entra en el plano de la especulación aventurar qué hubiese pasado en un escenario alternativo en que ese euro no hubiese llegado y la asunción de pérdidas hubiese tenido que entrar en otras categorías de pasivos. Pero lo que sí se puede constatar es que en Italia, por el contrario, la aplicación casi simultánea de un rescate a la antigua usanza consiguió evitar cualquier conato de fuga de depósitos y sus efectos desestabilizadores, eso sí, a costa de pérdidas ciertas y potenciales para todos los contribuyentes. A mayor abundamiento, las propias autoridades españolas debieron enfrentar entre 2009 y 2012 la reestructuración y resolución de un gran número de entidades, algunas de ellas con un nivel relativo de pérdidas muy superior, sin los colchones de absorción de pérdidas actualmente existentes y con el país en una grave recesión y no creciendo por encima del 3%. Y a pesar de todo ello, los fenómenos de fuga de depósitos no tuvieron la gravedad de lo acaecido en los últimos días del Banco Popular como entidad independiente.

No parece por tanto desencaminado aventurar que el nuevo régimen de resolución europeo (incluso cuando resulta exitoso a la hora de asegurar ex post a todos los clientes de activo y pasivo de la entidad la prestación de sus servicios y sin coste para el contribuyente), en ausencia de nuevas medidas compensatorias, abre una preocupante posibilidad: que las crisis bancarias sean más frecuentes haciendo así a todo el sistema más inestable y, a la larga, costoso. Este es un riesgo que los decisores de política económica en Europa no deberían pasar por alto. Y no se trata de decidir entre una vuelta al viejo modelo de rescate (aunque todavía vigente en Italia camuflado de “liquidación”), lo que resulta política y socialmente imposible, o la adopción acrítica de la unión bancaria en su estado actual, sino que el objetivo debe ser ofrecer a todos los ciudadanos de la zona euro una unión bancaria completa que pueda ofrecer un mejor rendimiento a la hora de asegurar la estabilidad financiera, incluso ante escenarios de mayor tensión que el actual, y que a la vez reduzca el recurso a los contribuyentes.

Hasta el momento las decisiones en la construcción de la unión bancaria se han enfocado en demasía, quizás para romper con la inercia del pasado, en arbitrar mecanismos para la minimización del recurso al contribuyente, pero se ha desatendido el ineludible refuerzo de los mecanismos compensatorios que asienten la estabilidad del sistema en su conjunto. Simplemente, la unión bancaria está incompleta a día de hoy –y, por tanto, sesgada en exceso hacia la resolución y traslado de pérdidas hacia los financiadores (minoristas y depositantes incluidos)–, pero carece del complemento de un mecanismo creíble de garantía paneuropeo de los depósitos. Y este componente resulta imprescindible porque el contrapeso estabilizador al bail in no puede seguir recayendo en unos mecanismos de garantía nacionales agotados en el mejor de los casos, si no fuertemente endeudados, y que refuerzan directamente el vínculo entre crisis bancaria y soberana.

En suma, si la responsabilidad sobre la regulación y supervisión preventiva –así como sobre la decisión y mecanismos de resolucióndescansa a nivel europeo, no es técnica ni políticamente sostenible que la responsabilidad estabilizadora de los depósitos sea nacional. De no avanzar decididamente en el establecimiento de un fondo paneuropeo que cuente con un respaldo fiscal mutualizado entre todos los países de la eurozona, la unión bancaria corre el grave riesgo de que la aplicación de sus mecanismos de resolución sea más la excepción que la norma, con el consiguiente debilitamiento de su credibilidad frente a los mercados internacionales. O que, en el mejor de los casos, se convierta en un mero sistema transitorio imperfecto incapaz de responder a la siguiente crisis bancaria y amenace de nuevo la propia existencia del euro. La garantía de los depósitos de los ciudadanos europeos en los que se materializa gran parte de su riqueza, no se merece menos que la mejor unión bancaria que podamos diseñar. Si queremos que los ciudadanos europeos valoren el proyecto de la Unión Europea, y lo apoyen activamente, este tipo de iniciativas prácticas son las que deben coadyuvar para el relanzamiento del proyecto común europeo en su nueva etapa post-Brexit.

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