Análisis Reforma del Sistema de Financiación Autonómica: luces y sombras de la propuesta

José María Rotellar, doctor en Economía y profesor de Economía del Colegio Universitario Cardenal Cisneros, adscrito a la Universidad Complutense de Madrid, y del Máster en Acción Política de la Universidad Francisco de Vitoria.

La Comisión de Expertos para proponer una reforma del Sistema de Financiación Autonómica (SFA), por mandato de la Conferencia de Presidentes celebrada el 17 de enero del presente año, ha emitido su informe donde analiza el actual sistema, con un diagnóstico del mismo, al tiempo que profundiza sobre los diversos aspectos que el Estado de las Autonomías abarca desde el punto de vista de los gastos y de los ingresos, para, a través de cada uno de los componentes en que estructura su análisis, emitir una serie de recomendaciones de reforma del SFA.

Es un informe que tiene luces y sombras, además de algunos aspectos en los que habría sido deseable que la Comisión se pronunciase de manera más categórica y enérgica, por la importancia de los mismos en la estructura de ingresos y gastos de las Comunidades Autónomas (CCAA).

Por la parte de los elementos positivos del informe de la Comisión, hay que destacar que realiza un análisis detallado y certero de los males que aquejan al actual SFA, pues, efectivamente, como señalan los expertos, el actual SFA, del año 2009, resulta complicado y poco transparente, no respeta la ordinalidad, la financiación por habitante ajustado es desigual y poco clara, no contiene un mecanismo que asegure el equilibrio en el reparto de recursos entre administraciones y genera un déficit de corresponsabilidad fiscal en las CCAA, debido a que, en la mayoría de los casos, no pueden operar sobre muchos tributos, no pueden decidir sobre carteras de servicios en el gasto y los mecanismos adicionales de financiación pueden suponer un desincentivo al cumplimiento presupuestario y, por tanto, un desincentivo a la corresponsabilidad fiscal para cumplir dicho objetivo de estabilidad.

Adicionalmente, el informe señala acertadamente que debe revisarse profundamente el sistema de entregas a cuenta del SFA, pues no sólo deben entregarse al 100% en lugar de al 98% actual, sino que, además, su estimación debe estar realizada de una manera más perfeccionada, que evite los vaivenes actuales, especialmente de los años del pasado, en la liquidación dos ejercicios después de dichas entregas a cuenta. Del mismo modo, señala que debe cambiarse el sistema de retenciones para que una región pueda percibir de manera inmediata los efectos de una decisión de cambio de tipos impositivos en el IRPF, cosa que ahora no sucede hasta dos años después.

También el informe recoge otras dos consideraciones acertadas: la necesidad de acabar con el statu quo imperante en todas las reformas del SFA hasta la fecha –mediante el que las CCAA aseguraban un suelo en su financiación que era el conjunto de recursos que recibían del sistema anterior–, de manera que deje de ser un elemento que distorsione el sistema, y la necesidad de que se cumpla la ordinalidad tras la aplicación de la solidaridad, cosa básica, pues la solidaridad debe ejercerse, pero no puede alterar la posición de recursos per cápita ni de quienes contribuyen, especialmente, ni de ninguna región, sino que debe reducir las diferencias en recursos sin modificar dicha ordinalidad.

Del mismo modo, el informe dice claramente que las regiones forales, sin perder su régimen especial, que contempla la Constitución de 1978 –aunque sí revisando la forma en la que se calcula el cupo y la aportación–, deben empezar a aportar a la solidaridad interregional, pues no es lógico que dos regiones prósperas no contribuyan a dicha solidaridad territorial, cuando dicha solidaridad entre regiones también es un mandato constitucional. Sin duda, las dos regiones forales deben aportar a la solidaridad común, y no hay ningún elemento que impida hacerlo, sino que es esencial que exista determinación política para llevarlo a cabo.

En otros aspectos, el informe es más tibio o no se muestra tan enérgico como la importancia de los temas tratados requeriría.

Por ejemplo, señala, efectivamente, que las CCAA, por el lado del gasto, deberían poder ser partícipes activos, junto con la Administración General del Estado (AGE), en la elaboración de la cartera de servicios de las competencias que tienen transferidas y que han de prestar a los ciudadanos. Sin embargo, el informe no profundiza más, cuando habría que enfatizar que se hace necesaria dicha participación en la decisión sobre la construcción de la cartera de servicios dado que es fundamental analizar bien qué se quiere ofrecer y qué se puede ofrecer en función de los recursos generados, pues de lo que se trata es de hacer viable y sostenible el sistema de bienestar, y, para ello, hay que sacrificar aquello que no sea esencial para garantizar el grueso de los servicios que son imprescindibles. Este aspecto es crucial, pues la viabilidad de la prestación de servicios no vendrá sólo por un buen SFA, sino por una adecuada estructura de los gastos que podemos permitirnos como Nación.

Igualmente, el informe dice que es necesario emplear parámetros de población ajustada –lo cual no está mal en sí mismo–, pero que deben revisarse anualmente –lo cual, es positivo–. Ahora bien, el informe no concreta de manera profunda cómo hacerlo, de forma que, dependiendo de cómo se establezcan estos criterios, la revisión puede ser un elemento positivo o uno negativo y fabricado con intención de favorecer unos intereses regionales u otros. De cómo se establezcan dependerá la transparencia, sencillez y buen resultado o no de los tres fondos que propone como articuladores del sistema: el básico de financiación, el de nivelación vertical y el complementario de financiación.

También, de manera positiva, el informe habla de la necesidad de avanzar en el establecimiento de copagos, especialmente sanitarios, pero vuelve a no concretar con detalle cómo, de forma que si se deja en manos de la discusión política se corre el riesgo de no llegar a buen puerto víctima de distintos cálculos electorales.

Además, la Comisión de expertos introduce la recomendación de establecer un tramo diferenciado en IVA e Impuestos Especiales (IIEE), con el establecimiento de los tipos de dicho tramo a través de un órgano colegiado de las CCAA –por los problemas legales que podría presentar esta medida ante la UE–. La idea, que podría tener elementos positivos, corre el riesgo de ser una puerta por la que se introduzcan subidas impositivas de manera colegiada, para diluir la responsabilidad individual que cada región tendría de poder modificarlos por separado, o que una región que no quisiese subir dichos impuestos se viese obligada por la mayoría a hacerlo.

El informe defiende acertadamente que no se condone la deuda del FLA, pero algunos expertos de la Comisión discrepan y abogan por dicha condonación, lo que supondría un desincentivo a la buena gestión y al cumplimiento. El problema es que incluso la posición mayoritaria deja la puerta abierta a conceder una carencia en intereses y una renegociación preferente, elementos que siguen constituyendo un desincentivo al cumplimiento. Deberían enfatizar que, además de no condonarse la deuda, lo que debe hacerse es aplicar con todo su rigor la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria, que atajaría previamente las desviaciones y, con ello, la generación de deuda –junto a una revisión ya mencionada de la cartera de servicios–, pero no lo menciona.

Y entre los aspectos negativos, podemos señalar los siguientes:

• Pretende unificar el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones (ISyD) y establecer unos tipos mínimos de gravamen para todas las CCAA. Esto es incoherente con la petición que el propio informe hace de una mayor corresponsabilidad fiscal, pues cercena la propia competencia fiscal y desincentiva a las CCAA a gestionar de manera eficiente. Una cosa es que se limen algunos aspectos técnicos que puedan distorsionar el impuesto y otra bien distinta es que se impida a las CCAA que así lo deseen a bonificarlo de manera casi completa, con los buenos resultados que se ven en la práctica en las regiones donde han aplicado dicha bonificación al 99%.

• Tampoco dice claramente que se debe acabar con el Impuesto de Patrimonio. En todo caso, habla de cierta unificación, con el riesgo que supone el que se obligue a acabar con la exención del 100% allí donde ahora se aplica, lo cual reforzaría lo injusto y arcaico de dicho impuesto y lo ampliaría a toda España, con el consiguiente perjuicio a muchos contribuyentes que ahora no lo sufren. El camino debe ser el inverso: proponer claramente su eliminación.

• Y tampoco resulta positiva la defensa que realiza de los objetivos de déficit asimétrico, pues constituyen un elemento que profundiza en la desigualdad de la financiación y del esfuerzo a realizar por parte de las regiones, ya que serán primadas en la financiación de manera indirecta, por el lado del menor esfuerzo en cuadrar ingresos y gastos, con desincentivo a una buena gestión, y que la práctica ha mostrado como fracasados para el cumplimiento, como se vio en 2013, único ejercicio en el que se aplicó dicha asimetría. Es cierto que hay que establecer objetivos alcanzables y que el informe señala que la asimetría debería estar explicada claramente, pero dicha asimetría en sí misma distorsiona la eficiencia y el cumplimiento y genera desigualdades en el esfuerzo del objetivo de estabilidad, por muy argumentada que esté.

En definitiva, el informe de la Comisión recoge muchos aspectos positivos, como que prime la ordinalidad, que las comunidades forales aporten a la solidaridad regional, que se acabe con el statu quo o que el sistema sea más claro, pero es poco contundente en su petición de una reforma de la cartera de servicios o en una mayor concreción de una propuesta de copagos, mientras que sus propuestas son negativas cuando propone armonizar el ISyD –que ataca a la propia corresponsabilidad fiscal de las CCAA, desincentivando la misma y la eficiencia–, cuando no pide claramente acabar con el Impuesto de Patrimonio o cuando defiende la necesidad de aplicar déficit asimétricos en los objetivos de estabilidad.

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