Análisis Incoherencia fiscal

Santiago Lago Peñas es catedrático de Economía Aplicada y Director de GEN (Universidad de Vigo)


La lógica financiera del sector público es diferente a la del privado. Primero, porque el déficit público es una herramienta de gestión macroeconómica. La política fiscal es especialmente importante en entornos en los que la política monetaria se ha cedido a instancias superiores, como es el caso de España y el Banco Central Europeo. Segundo, el sector público tiene un poder fiscal que le permite estar sujeto a reglas diferentes. Para no aburrir al lector, lo sintetizaré en la idea de que la sostenibilidad y solvencia del sector público se garantizan si se mantiene en niveles razonables la ratio de la deuda sobre el Producto Interior Bruto (PIB). En el caso de la Unión Europea, ese límite ha sido estipulado en el 60%.

Lo anterior se concreta es un abanico de posibilidades bastante amplio, si las cosas se hacen bien. Es posible y razonable que observemos déficit público y no es una catástrofe que la deuda aumente durante varios años seguidos, si el punto de partida es bajo. Por eso, no es verdad que las reglas vigentes en la Unión Europea sobre déficit y deuda sean una camisa de fuerza. Las cifras de referencia (3% de déficit total y 60% de deuda pública, con válvulas de escape en situaciones extraordinarias) son, en esencia, razonables. Además, esas reglas no prejuzgan que el nivel de gasto público deba situarse en el 30% del PIB o al 40%. Esa es una decisión política sobre el menú fiscal que se desea mayoritariamente en cada país. ¿Cuál es entonces el problema que tiene España ante sí?

Fundamentalmente, la falta de responsabilidad y coherencia presupuestarias. Es verdad que, en las últimas dos décadas, hemos legislado en el frente de la estabilidad fiscal como ninguno; fijando incluso reglas (como la del “déficit cero”) que iban más allá de la normativa europea. El problema es que esa voluntad legislativa no ha tenido un correlato en las decisiones colectivas. Para entenderlo bien, hace falta partir de una descomposición conceptual del déficit o superávit público que observamos.

Por un lado, existe un componente cíclico, que tiene que ver con el efecto que las expansiones y las recesiones ejercen sobre las cuentas públicas, al alterar partidas de gasto como las prestaciones por desempleo o la recaudación de impuestos. Por otro y calculado como diferencia entre el total y el cíclico aparece el saldo estructural; sería el saldo que tendríamos si el efecto del ciclo fuese neutral. Es verdad que los saldos cíclico y estructural son solo estimaciones. Y que son difíciles de hacer en muchas ocasiones, por lo que deben ser siempre observadas con cierta cautela. No obstante, son una herramienta útil y muy informativa, sobre todo si lo que se compara es el cambio de un año a otro para evaluar el carácter expansivo o contractivo de la política fiscal.

Desafortunadamente, en España nos hemos acostumbrado a vivir con déficit estructural. Incluso en los años en los que vislumbramos superávit (en 2006 y 2007), en realidad padecíamos un déficit estructural si descontamos correctamente el efecto de la burbuja inmobiliaria y de crédito. Y esto nos condena a afrontar grandes dificultades para cumplir todos los años con los objetivos pactados con Bruselas, a ser incapaces de reducir la deuda pública a niveles de seguridad y coste asumible en un escenario de normalización de tipos de interés, y a quedarnos sin margen suficiente para reaccionar ante una futura crisis que requiera de estímulos fiscales.

El análisis de la coyuntura fiscal actual es revelador de todo lo anterior. Llevamos ya casi un lustro de crecimiento intenso. Hemos recuperado el nivel de PIB previo a la crisis y el componente cíclico del déficit se sitúa en 2018 muy próximo a cero (de hecho, según los cálculos de la Comisión Europea tendríamos ya un ligero superávit cíclico). Hemos pactado un déficit del -2,2% para este año y las proyecciones actuales, antes incluso de las medidas anunciadas por el nuevo gobierno, nos llevan al -2,7%. En estos momentos deberíamos estar discutiendo cómo reconducimos la situación y no cómo renegociamos al alza el objetivo. Damos pasos hacia atrás en vez de avanzar.

Es verdad que el nivel de gasto público en España no es elevado en perspectiva internacional. Pero el coste de la cartera de servicios y los programas de rentas (pensiones) es excesivo para nuestra recaudación fiscal. Debemos resolver la incoherencia, elevando los recursos o rebajando las expectativas de los españoles. Esa es la decisión política que debemos tomar entre todos. Pero el análisis técnico puede ayudarnos también en este proceso.

En lo que concierne a los ingresos, la realidad es que los tipos impositivos españoles son similares a los de los países de nuestro entorno. Lo que nos diferencia son unos beneficios fiscales mayores en prácticamente todos los tributos (desde el IVA al IRPF, pasando por el Impuesto sobre Sociedades); una economía sumergida y fraude fiscal superiores; y un sistema fiscal obsoleto que requiere urgentemente una reforma a fondo que le permita mejorar en equidad, eficiencia y, en su caso, capacidad recaudatoria. Necesitamos un nuevo sistema fiscal pactado entre las principales fuerzas políticas y que sirva, alterando los tipos impositivos lo que sea necesario, para alcanzar niveles de ingresos del 35% del PIB o del 45%, según las preferencias del gobierno de turno y de los partidos que lo respaldan.

En lo que atañe al gasto, es verdad que siempre existe margen para mejorar la eficiencia. Pero la realidad es que la cartera de servicios en España es bastante generosa y eso tiene un coste. Si no queremos elevar la recaudación, tendremos que optar, desde la responsabilidad, por menús más baratos.

No es razonable que el déficit español pueda acabar el ejercicio 2018 cerca del 3%. Deberíamos estar en una posición muy próxima al equilibrio presupuestario. Decidir cómo lo hacemos es una decisión política y existen posibilidades diversas. Lo que no podemos es ser fiscalmente incoherentes.

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